Les actes juridiques de la CEMAC

Par « actes juridiques de la CEMAC », il faut entendre l’ensemble des instruments contraignants ou non contraignants qui régissent les rapports entre les Etats membres de la CEMAC, entre les Etats membres de la CEMAC et la CEMAC ainsi que les rapports entre la CEMAC et son personnel.

Les règles générales d’élaboration et d’adoption (I) ainsi que les effets (II) des actes juridiques de la CEMAC sont régis par le Traité révisé de la CEMAC, sauf en ce qui concerne « certaines dispositions particulières contenues dans les Conventions de l’UEAC et de l’UMAC ».

I.  L’élaboration et l’adoption des actes juridiques de la CEMAC

La procédure d’élaboration des actes juridiques de la CEMAC dépend de l’autorité habilitée à adopter lesdits actes.

L’article 40 du Traité révisé CEMAC distingue à cet égard, entre la Conférence des Chefs d’Etat (A), le Conseil des Ministres de l’UEAC et le Comité Ministériel de l’UMAC (B) et les premiers responsables des Institutions, organes et Institutions spécialisées de la CEMAC (C).

A.   La Conférence des Chefs d’Etat

La Conférence des Chefs d’Etat adopte des actes additionnels au Traité CEMAC et prend des décisions.

Le Traité prévoit ainsi que la Conférence des Chefs d’Etat arrête, par voie d’acte additionnel, le régime des droits, immunités et privilèges accordés à la CEMAC, aux membres de ses Institutions et à son personnel (article 6).

Les actes additionnels et les décisions de la Conférence des Chefs d’Etat sont adoptés en session ordinaire ou extraordinaire.

A cet effet, la Conférence des Chefs d’Etat se réunit normalement en session ordinaire, au moins une fois par an, sur convocation de son Président, mais elle peut également se réunir en session extraordinaire à l’initiative de son Président ou à la demande d’au moins deux de ses membres.

Le Secrétariat de la Conférence est assuré par le Président de la Commission et les premiers responsables des Institutions, Organes et Institutions Spécialisées de la Communauté assistent à ces réunions sans voix délibérative.

Les décisions de la Conférence sont adoptées par consensus.

B.   Le Conseil des Ministres et le Comité Ministériel

Le Conseil des Ministres et le Comité Ministériel adoptent des règlements, règlements cadres, des directives, prennent des décisions et formulent des recommandations et avis.

Les actes juridiques du Conseil des Ministres et du Comité Ministériel sont normalement adoptés en séance plénière de ces organes, c’est-à-dire par tous les représentants des Etats membres, sauf pour les questions ne portant pas principalement sur la politique économique et financière en ce qui concerne le Conseil des Ministres.

Dans ce dernier cas, le Conseil des Ministres peut réunir en formation ad hoc les Ministres compétents. Les actes ainsi pris en formation restreinte ne sont définitivement adoptés qu’après que leur compatibilité avec la politique a été constatée par le Conseil des Ministres siégeant en formation plénière.

Le Conseil des Ministres et le Comité Ministériel se réunissent au moins deux fois par an, sur convocation de leurs Présidents respectifs, soit à l’initiative des Présidents, soit à la demande des Etats membres (deux au moins pour l’UEAC, la moitié au moins pour l’UMAC), soit enfin, à la demande des premiers responsables des Institutions, Organes et Institutions spécialisées (Président de la Commission de l’UEAC pour l’UEAC ou premiers responsables des Institutions, Organes et Institutions spécialisées de l’UMAC pour l’UMAC).

Quelques particularismes doivent cependant être relevés en ce qui concerne la procédure d’élaboration et d’adoption des actes juridiques de ces deux organes.

En effet, alors que l’article 67 de la Convention UEAC énonce que le Président du Conseil des Ministres doit, lors de chaque réunion du Conseil des Ministres s’efforcer d’aboutir à un consensus, l’article 19 de la Convention UMAC précise que les décisions du Comité Ministériel sont prises à l’unanimité ou à défaut, à la majorité des cinq sixièmes, l’unanimité étant impérative pour les décisions prises dans les matières prévues aux articles 13, 14 et 20 de la Convention UMAC.

Il convient de relever ici l’imprécision du processus d’adoption des actes juridiques de l’UEAC. La Convention UEAC (article 19) énonce ainsi que, lorsque le Président constate qu’un consensus n’est pas réalisable, il doit procéder à un vote « selon les règles applicables pour le sujet sur lequel porte la délibération », sans préciser les matières dont il s’agit et le régime de vote qui leur est applicable.

La Convention UEAC se contente de rappeler les règles du vote. Dans cette optique, l’article 68 de la Convention UEAC dispose que :

-     lorsque la Convention prévoit que le Conseil des Ministres statue à la majorité simple, ses délibérations sont acquises à la majorité des membres qui le composent, dans le respect des dispositions de l'article 67 ci-dessus. Chaque Etat membre dispose d'une voix ;

-     lorsque la Convention prévoit que le Conseil des Ministres statue à la majorité qualifiée, ses délibérations sont acquises à la majorité des cinq sixièmes de ses membres, dans le respect des dispositions de l'article 67 ci-dessus. Chaque Etat membre dispose d'une voix ;

-              Lorsque la Convention prévoit que le Conseil des Ministres statue à l'unanimité, les abstentions des membres du Conseil présents ne sont pas prises en compte.

Le texte précise que lorsque la réunion du Conseil des Ministres à laquelle un consens n’a pu être trouvé conformément au droit de chaque Etat membre de demander le report du vote à la prochaine réunion du Conseil des Ministres, le vote ne peut être adopté qu’à la majorité simple des Etats membres.

En raison de l’imprécision ci-dessus relevée, l’on peut légitimement craindre que si les Etats membres ne décident pas du mode de scrutin au cas par cas, il y ait des retards dans l’adoption des actes juridiques adoptés par le Conseil des Ministres.

C.   Les premiers responsables des Institutions, Organes et Institutions spécialisées de la CEMAC

Les premiers responsables des Institutions, Organes et Institutions spécialisées de la CEMAC arrêtent des règlements d’application, prennent des décisions et formulent des recommandations ou des avis.

Le Traité révisé CEMAC régit expressément le fonctionnement de la Commission de la CEMAC qui est l’organe exécutif de la CEMAC.

A cet effet, la Commission de la CEMAC veille entre autres, à la mise en œuvre du Traité CEMAC, des conventions et des décisions de la CEMAC ainsi qu’au respect et à l’application par les Etats membres et leurs ressortissants, des dispositions du Traité et des actes pris par les Organes de la CEMAC (article 35 Traité révisé CEMAC).

Il convient de souligner que la Commission dispose d’un droit d’initiative en matière normative, de même qu’elle exécute et met en œuvre des politiques et programmes communautaires relevant de l’UEAC. Sauf dispositions contraires, le Conseil des Ministres ne peut amender les propositions de la Commission qu’à l’unanimité de ses membres (article 34 alinéa 1 Traité révisé CEMAC).

Cette disposition est importante dans une perspective comparative avec le fonctionnement du Conseil des Ministres dans la mesure où elle détermine les conditions d’adoption des recommandations et avis de la Commission de la CEMAC par le Conseil des Ministres, relativement aux politiques et programmes communautaires de l’UEAC, recommandations et avis qui ne peuvent être amendés qu’à l’unanimité des membres du Conseil des Ministres, sauf dispositions contraires.

Le membre de phrase « sauf dispositions contraires » signifie simplement que cette mesure est supplétive, les membres du Conseil des Ministres pouvant y déroger et déterminer un autre mode d’adoption desdits recommandations et avis de la Commission de la CEMAC.

En tout état de cause, la Commission est régie par le principe de la collégialité dont les modalités d’application sont fixées par son Règlement intérieur. La commission prend, à cet égard, ses décisions, à la majorité de ses membres, la voix du Président de la Commission étant prépondérante en cas d’égalité.

En outre, dans l’exercice de leurs fonctions, les membres de la Commission de la CEMAC sont soumis à des obligations éthiques et déontologiques, de même que le respect de ces obligations éthiques et déontologiques sont garanties par un régime d’irrévocabilité qui ne peut être remis en cause qu’en cas de faute lourde ou d’incapacité constatée par la Cour de Justice de la CEMAC sur saisine du Conseil des Ministres.

De fait, les membres de la Commission de la CEMAC, qui exercent leurs fonctions à titre personnel et ne reçoivent donc pas d’instructions d’aucun gouvernement, se doivent de conserver leur indépendance, de même qu’ils doivent faire preuve d’impartialité, de réserve, d’honnêteté et de délicatesse, tout ceci dans l’intérêt général de la Communauté (articles 31 et 32 Traité révisé CEMAC).

Afin de prévenir de potentiels conflits d’intérêts, il est interdit aux membres de la Commission de la CEMAC, pendant la durée de leur mandat, d’exercer une autre activité professionnelle rémunérée ou non, la seule exception à cette règle consistant dans la possibilité pour ces derniers de mener des activités à caractère littéraire, scientifique ou artistique.

Le non respect des obligations ci-dessus énoncées est sanctionnée par la révocation du (des) membre (s) de la Commission concerné (s), prononcée par la Conférence des Chefs d’Etat après avis de la Cour de Justice de la CEMAC (article 30 Traité révisé CEMAC).

Quid de la portée des actes juridiques de la CEMAC ?

II.           La portée des actes juridiques de la CEMAC

Le Traité révisé de la CEMAC régit la force obligatoire (A) et l’entrée en vigueur (B) des actes juridiques de la CEMAC.

A.   La force obligatoire des actes juridiques de la CEMAC

Certains actes juridiques de la CEMAC sont contraignants (1) tandis que d’autres sont non contraignants (2).

1)   Les actes contraignants

Les actes additionnels, les règlements, les règlements cadres, les directives et les décisions ont un caractère contraignant.

L’article 41 du Traité révisé de la CEMAC énonce ainsi que les actes additionnels sont annexés au Traité et le complètent ; ils s’imposent aux Institutions, Organes, Institutions spécialisées ainsi qu’aux autorités des Etats membres de la CEMAC (alinéa 1^er).

Les règlements et les règlements cadres sont directement applicables dans les Etats membre et ont une portée générale, dans la mesure où elles s’appliquent à tous les Etats membres de la CEMAC (alinéa 2).

Toutefois, alors que les règlements sont obligatoires dans tous leurs éléments, les règlements cadres ne sont obligatoires que pour certains de leurs éléments.

Contrairement aux règlements et règlements cadres qui ont une portée générale et sont directement applicables dans les Etats membres de la CEMAC, les directives ne lient que certains Etats membres et ne sont pas directement applicables dans lesdits Etats membres. Ils se contentent de prescrire un ou des résultats à atteindre, tout en laissant aux Etats membres concernés de déterminer les formes et les moyens à mettre en œuvre pour y parvenir (alinéa 3).

Les directives peuvent ainsi s’appliquer dans des domaines où il peut s’avérer difficile d’harmoniser les législations nationales, le droit CEMAC se contentant de prescrire les grandes lignes et d’examiner le niveau d’exécution par les Etats visés.

Les décisions sont des actes individuels qui lient leurs destinataires dans tous leurs éléments (alinéa 4).

Le Traité précise par ailleurs que les décisions qui comportent, à la charge de personnes autres que les Etats, une obligation pécuniaire, forment un titre exécutoire dont l’exécution forcée est régie par les règles de procédure civile en vigueur dans l’Etat du territoire sur lequel elle est demandée (article 45 alinéas 1 et 2 Traité révisé CEMAC).

L’apposition de la formule exécutoire permet au Président de la Commission de poursuivre l’exécution forcée en saisissant directement l’organe compétent dans l’Etat sur le territoire duquel l’exécution forcée doit avoir lieu (alinéa 3).

Toutefois, il faut dire que si le contrôle de la régularité du titre exécutoire et des mesures d’exécution relève de la compétence des juridictions nationales, la suspension de l’exécution forcée relève de la compétence de la Cour de Justice de la CEMAC (alinéa 4).

Afin d’éviter tout arbitraire, tous les actes contraignants sus-mentionnés doivent être motivés (article 42).

2)   Les actes non contraignants

Les recommandations et les avis ne lient pas (article 41 alinéa 5).

Ils ont un caractère purement consultatif même si leurs destinataires peuvent être tenus d’en tenir compte dans le processus décisionnel. C’est notamment le cas, comme relevé plus haut, en ce qui concerne les propositions de la Commission de la CEMAC en matière de politiques et programmes de l’UEAC, de même qu’en ce qui concerne les avis de la Cour de Justice de la CEMAC relatifs à la révocation des membres de la Commission de la CEMAC pour faute lourde.

B.   L’entrée en vigueur des actes juridiques de la CEMAC

Le Traité révisé de la CEMAC distingue pour leur entrée en vigueur, entre les actes publiés au Bulletin officiel de la CEMAC et aux Journaux officiels des Etats membres de la CEMAC (1) et les actes directement notifiés à leurs destinataires (2).

1)   Les actes publiés au Bulletin officiel de la CEMAC et aux Journaux officiels des Etats membres

Les actes additionnels, les règlements et les règlements cadres doivent être publiés au Bulletin officiel de la CEMAC et aux Journaux officiels des Etats membres.

En principe, ces différents instruments fixent eux-mêmes la date de leur entrée en vigueur ; à défaut d’une telle fixation, ils entrent en vigueur le vingtième jour suivant leur publication (article 43 alinéa 1 Traité révisé CEMAC).

Cette disposition peut sembler ambigüe quant à la détermination du moment où le délai pour l’entrée en vigueur des actes considérés commence à courir.

En effet, il convient de souligner qu’il peut exister des décalages plus ou moins qu’il peut exister dans la pratique, des décalages plus ou moins importants entre d’une part, la publication au Bulletin officiel de la CEMAC et, d’autre part, la publication aux Journaux officiels des Etats membres ; dans ce contexte, il n’est pas il n’est donc pas aisé de déterminer le champ d’application de cet article.

Le législateur CEMAC n’ayant pas levé le doute sur cette question, il convient de se référer à la pratique pour déterminer le moment à prendre en considération.

Nonobstant cette difficulté, il convient de noter que les actes adoptés par les Institutions, les Organes et les Institutions spécialisées de la Communauté ont un caractère dérogatoire aux droits nationaux, sous réserve du respect des conditions de publication énoncées à l’article 43 alinéa 1 sus-évoqué.

L’article 44 du Traité dispose à cet effet que lesdits actes sont appliqués dans les Etats membres nonobstant toute législation contraire, antérieure ou postérieure.

Il en résulte donc que les législations conformes auxdits actes restent en vigueur dans les Etats membres visés.

2)   Les actes directement notifiés à leurs destinataires

Aux termes de l’article 43 alinéa 2 du Traité, les directives et les décisions sont notifiées à leurs destinataires et entrent en vigueur le lendemain de la notification envisagée.